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INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL
Lorenzo CÓRDOVA VIANELLO
La Constitución de 1824, primera Constitución del México independiente,es un documento que, como pocos, marcó el desarrollo político y sentó lasbases sobre las cuales se construyó la nación mexicana. Más allá de sutormentosa y breve vida, en ella se establecen algunas de las institucionesque perdurarían hasta nuestros días: el federalismo, el sistema presidencialy el principio de la soberanía popular, son sólo algunas de las institucionesque llegaron con la Constitución de 1824 para quedarse y formar parte dela tradición constitucional mexicana (salvo en el caso del federalismo quefue interrumpido esporádicamente por las Constituciones centralistas).
En numerosas ocasiones se ha señalado que la carta magna de 1824tuvo como fuentes inspiradoras a la Constitución norteamericana de 1787y a la Constitución gaditana de 1812.1 Sin embargo, por lo que hace a laconfiguración del Ejecutivo el modelo adoptado reproduce casi en sus tér-minos al documento constituyente norteamericano. No se trató de una adop-ción fácil ni fortuita. El temor a concentrar el poder en manos de un individuosiempre estuvo presente en la mentalidad de los forjadores de la nación mexi-cana;2 piénsese simplemente en el repudio a la institución monárquica y enel Ejecutivo tripartita que había sido establecido en la efímera Constituciónde Apatzingán. Sin embargo, la influencia del constitucionalismo del vecinopaís del norte y la necesidad de resolver la complicada situación de inestabi-lidad política de los primeros años que siguieron a la independencia, acaba-ron prevaleciendo en la adopción del sistema presidencial.
1 Véase como una de las muchas referencias al respecto, Carpizo, J., “Notas sobre elpresidencialismo mexicano”, en Kaplan, M., Estado, derecho y sociedad, México, UNAM,Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1981, p. 69.
2 Ese temor resulta evidente de una revisión de las actas de debates del constituyentede 1823-1824 que pueden consultarse en Crónicas del Acta Constitutiva de la Federa-ción, México, Cámara de Diputados, 1974, pp. 437 y ss.
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Las características principales del modelo presidencial instituido por laConstitución de 1824 pueden reducirse esencialmente a las siguientes:
a) El Ejecutivo es un poder unipersonal depositado en la persona delpresidente. Se trata de una característica que prevalecerá en todas lasConstituciones que le siguieron. Sin embargo, vale la pena señalarque la elección del presidente corría a cargo, no del voto popular,sino del apoyo de los congresos locales.
b) Se estableció la figura de la vicepresidencia que sería quien sustitui-ría al presidente en caso de falta o “imposibilidad” Este cargo seríaocupado por el candidato que siguiera en votación al presidente, si-tuación que resultó funesta para la estabilidad del país puesto que elsucesor del presidente era su principal adversario político.
c) Se estableció un poder Legislativo bicamaral; de esta manera ambasCámaras acababan por compensarse y, por lo tanto, por autoconte-nerse frente al Ejecutivo. Esta característica, que salvo el periodo devigencia del primer texto de la Constitución de 1857 (1857-1874),siempre estaría presente en nuestros sistemas constitucionales, harepresentado en México uno de los iconos de la superioridad históri-ca del Ejecutivo frente al Congreso.
d) Además, se estableció un periodo ordinario de sesiones particular-mente breve (del 1o. de enero al 15 de abril de cada año), lo quepermitía una acción gubernamental sin contrapeso permanente deun legislativo en funciones.
e) El Ejecutivo fue dotado de una serie de amplias atribuciones, entreellas debe destacarse la posibilidad de nombrar y remover libremen-te a los secretarios de despacho, quienes serían, consecuentemente,responsables sólo ante el presidente, con lo que éste tenía una am-plia libertad en el manejo de los asuntos del Estado.
Como puede observarse, se trata de un conjunto de características que,si bien dentro de la lógica de la división de poderes y, por lo tanto, defrenos para impedir el ejercicio de un poder absoluto, hacen de la figuradel presidente uno de los ejes articuladores de la vida del Estado. Estaopción de los constituyentes de 1824 es particularmente relevante porquetrazó el camino por el cual transitarían las cartas políticas posteriores. Unsistema presidencial fuerte se convertirá desde entonces, salvo el parén-tesis de la Constitución de 1857, en la característica más importante del
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diseño constitucional hasta nuestros días, pasando incluso por las Consti-tuciones centralistas que mantuvieron esa línea.
Sin embargo, señalar que el presidencialismo mexicano caracterizadopor la enorme concentración de poder que mantuvo durante gran parte delsiglo XX, encuentra su explicación en la Constitución de 1824 sería unaexageración, por no decir un despropósito. Los elementos que convirtie-ron al presidente de la República en el todopoderoso centro de toma de lasdecisiones, serían el resultado de la evolución histórica que tuvo esa figu-ra, misma que, a la larga, terminaría por definir a un sistema político en elque algunos han llegado a ver la “dictadura perfecta”.
Sin embargo, no podemos soslayar que la opción tomada por los consti-tuyentes de 1824 de establecer en México un sistema presidencial repre-sentó una decisión que marcó definitivamente la futura historia política delpaís. Hay quienes han pretendido sostener que el presidencialismo en Mé-xico es una consecuencia casi natural de la fascinación que nuestro pueblotiene por el poder, por el dominio de un hombre,3 y que el mismo encuen-tra sus antecedentes directos en las figuras del tlatoani azteca y del virreyespañol. Si siguiéramos esas tesis simplemente deberíamos concluir que ladecisión tomada en 1824 no es sino un reflejo de la idiosincrasia caracte-rística del mexicano; pero esa me parece representa una postura fatalista eincluso autocomplaciente. A mi juicio la adopción del sistema presidencialsignificó un parteaguas histórico, una determinación que debe explicarseen el contexto histórico en el que se presentó: el nacimiento de una naciónprofundamente dividida, incomunicada y amenazada. La presidencia fuer-te, como lo sostendría Emilio Rabasa,4 fue una institución necesaria paraedificar el país sobre las cenizas del Estado virreinal. La construcción de lanación mexicana sería una obra que duraría todo el siglo XIX y, en esesentido, la concentración de poderes en la institución presidencial seríatrascendental. Así, el presidente en México acabaría jugando el papel delconstructor del Estado que Maquiavelo veía en la figura del príncipe.
Hoy, 180 años después de que el constituyente de 1823-1824 optara porel modelo presidencial, nos encontramos frente a una nueva disyuntiva
3 Emblemática es la postura sostenida en ese sentido por Octavio Paz en Posdata,México, Siglo XXI, 1970, misma que es retomada en sus términos por Miguel de la Ma-drid en Estudios de derecho constitucional, México, Porrúa, 1980.
4 Rabasa, E., La Constitución y la dictadura, México, Porrúa, 1982, pp. 65 y ss.
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histórica. El proceso de democratización del país, la consolidación del plu-ralismo político, la cerrada competencia electoral a lo largo y ancho denuestra nación y la consecuente aparición en años recientes de fenómenoshasta inusitados en nuestra vida institucional como la alternancia en lapresidencia de la República y la presencia de “gobiernos divididos”, hanpuesto sobre la mesa de la discusión la viabilidad del sistema presidencial.Cada vez con mayor frecuencia se escuchan análisis sobre la convenienciade modificar el diseño institucional del Estado, funcional para épocas po-líticas distintas, pero disfuncionales en el actual contexto, y de adecuarlo alas nuevas circunstancias.
El debate en nuestros días ya no gira en torno a la necesidad de con-centrar el poder y de generar estabilidad política, sino alrededor de crearcondiciones que propicien gobernabilidad en un escenario de pluralidaddemocrática. El rediseño del Ejecutivo juega un papel central en ese as-pecto. Son comunes las voces que impulsan por una “parlamentarización”del sistema presidencial, tendiendo hacia gobiernos de gabinete y hacianuevas formas de corresponsabilidad entre el Ejecutivo y el Legislativo,tan necesarias para la generación de acuerdos. Pero es precisamente porese hecho que resulta necesario analizar nuestra historia, recordar de dón-de venimos, revisar críticamente cuáles fueron las causas que en su mo-mento llevaron a los hacedores de nuestra nación a optar por las decisionesque tomaron, en suma, de volver la vista atrás para poder tomar conscientey razonadamente las decisiones para el porvenir. Recordemos que “la his-toria es, ante todo, memoria del pasado en el presente”,5 y, por ello, elmejor referente para pensar y decidir sobre nuestro futuro. En ese sentido,reflexionar sobre la institución presidencial en la Constitución de 1824, esla mejor manera para pensar en el Poder Ejecutivo del siglo XXI.
5 Córdova, Arnaldo, “La historia, maestra de la política”, varios autores, Historia¿para qué?, México, Siglo XXI, 1980, p. 131.
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